網站地圖 原創論文網,覆蓋經濟,法律,醫學,建筑,藝術等800余專業,提供60萬篇論文資料免費參考
主要服務:論文發表、論文修改服務,覆蓋專業有:經濟、法律、體育、建筑、土木、管理、英語、藝術、計算機、生物、通訊、社會、文學、農業、企業

淺析“比較制度分析”視角下的農民工隨遷子女教育問題

來源:原創論文網 添加時間:2018-09-03

  摘要:“比較制度分析”理論為思考農民工隨遷子女教育問題提供了一個新的視角和較為成熟的分析框架。運用“比較制度分析”的方法論體系,對我國城鎮化進程中農民工隨遷子女教育改革進行系統而有張力、廣泛且不失深度的分析。通過對目前仍然存在著阻礙農民工隨遷子女教育公平的種種制度的“歷時關聯”、“共時結構”和“博弈均衡”的分析,以期為城鎮化進程中這場新的制度變遷找到有效對策。

  關鍵詞:農民工; 隨遷子女教育; 比較制度分析; 博弈均衡;

  在“新型城鎮化”建設進程中,農民工隨遷子女教育備受關注。隨著新政策的不斷出臺,我國農民工隨遷子女教育改革取得了顯著成績。據國家和發展改革委員會公布,截至2016年2月,國家財政性經費保障義務教育階段隨遷子女就學比例已達到90%。然而,就現狀而言,問題依然存在:農民工隨遷子女就讀的學校在硬件資源和軟環境等方面的條件大都不及城市子女就讀的學校;農民工隨遷子女在入學門檻上要比城市家庭子女高,他們需要很多煩瑣的手續、逾越很多障礙;農民工隨遷子女的學習成績、高中畢業率和大學的入學率都比城市家庭子女低一些,各種特長也偏少;農民工隨遷子女的身份認同和社會融合適應能力要低于在城市家庭長大的孩子。如何進一步推進農民工隨遷子女教育改革,保障農民工隨遷子女的平等受教育權,已成為擺在我們面前的迫切任務。本文將新制度經濟學中的“比較制度分析”理論作為分析工具,揭示這一問題的復雜性并尋求解決這一問題的現實路徑。
 

農民工子女教育

  一、比較制度分析(CIA):一個全新的理論視角

  20世紀90年代興起的“比較制度分析”(Comparative Institutional Analysis,簡稱CIA)是新制度經濟學中的新流派。它以意義廣泛的制度作為分析對象,運用博弈論方法,將不同時間和空間中的制度納入同一視野進行解釋性比較研究,尤其關注哪種制度在什么條件下才變得可行,以及制度關聯的方式,其突出的實踐價值在于制度比較基礎上的制度優選效應。

  為深入解析制度剛性問題、揭示制度變遷的動態規律,以青木昌彥為代表的比較制度分析學派將制度定義為“關于博弈重復進行的主要方式的共有信念的自我維系系統”[1]。其中,“博弈重復進行的主要方式”即博弈規則,博弈規則是由參與人的策略互動內生的。參與人的行動集合的總和為博弈的“域”,在域內,每個參與人都試圖使其報酬最大化,但最終結果不唯一由單個人的行動決定。制度是一種均衡現象,是多次重復博弈下演繹推理的結果。

  就研究的方法論而言,“比較制度分析”尤其強調以下三個方面。

  (一)“歷時關聯”分析:強調歷史是重要的

  制度具有慣性,與其所處的外部環境和所積累的內部環境的變化一起逐漸地演化著。制度的變遷和演進具有路徑依賴性。比較制度分析特別重視以過去的和現存的制度為依據進行制度歷史演進的比較研究,意在揭示歷史在制度產生、存續和變遷中的作用,尤為關注缺少集中的法律制度背景下的“自我實施制度”及其運行機制,意在揭示制度生成與演化的影響和決定因素。

  (二)“共時結構”分析:強調制度是互補的

  制度具有互補性,各種制度之間是相互關聯、相互作用的。“一個制度之所以能夠穩定存在并且自我維持,是因為體制內部各種制度之間是互補的。”[2] 一個體制內比較同質的制度能夠得到不斷的發展和強化。某一制度功能的有效發揮需要其他制度與之相適應,即互補性制度的同時變化和配合,以便使整個體制系統和諧、有效地運行。整體系統性制度安排至關重要。比較制度分析將研究的視野從單一制度、制度安排向整體制度、制度環境拓展,尤其重視影響制度諸因素中的文化傳統、價值觀念和意識形態的作用。

  (三)“博弈均衡”分析:強調制度是內生的

  制度具有內生性,是由有限理性和具有反思能力的個體構成的社會的長期經驗的產物。任何一種制度都是博弈過程的內生穩定的結果,是作為博弈結果而形成的行為規則。作為對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征,制度被相關域幾乎所有參與人所感知。參與人不僅受益于制度,同時也受制于制度。一項制度如果不被域內所有參與人接受,即使被公布出來,也不能發揮它的作用。“比較制度分析”創新地引入“博弈論”,并將其作為強有力的分析工具,“分析了參與人在不同域之間的互動,分析了一個域的均衡策略如何與同一域或不同域的其他參與人的均衡相互依存,從而用以解釋制度的耐久性和多重均衡的存在性。然后,通過強調人們的主觀認識能力和對信息的處理能力,解釋了制度如何從多重路徑中選擇和決定一個發展方向,形成新的制度均衡”[3] 。

  “比較制度分析所適用的領域是全面的,幾乎可以適用于所有公共領域的現象。”[4] 其獨特的制度觀以及制度分析的思路,為教育制度研究開拓了新的視域。以往對農民工隨遷子女教育問題的探源性及前瞻性研究不乏制度層面的分析,但多是教育政策方面的單一性研究。“比較制度分析”為我們提供了一個嶄新視角和極富解釋力的分析框架,從方法論上拓展了農民工隨遷子女教育問題研究的思路。

  二、農民工隨遷子女教育的比較制度分析

  農民工隨遷子女教育公平之路,緣何步履維艱?制度的演進與歷史的發展息息相關,分析農民工隨遷子女教育制度選擇及實施背后的歷史背景和環境,考察其發展的歷史進程和路徑,深度探究其發展的內在邏輯,是揭示農民工隨遷子女教育問題根源的必經之途。

  (一)制度的歷時關聯分析

  1. 制度實施的歷史路徑

  圍繞著農民工隨遷子女教育問題,國家的教育改革措施相繼出臺。20世紀80年代,我國首現“民工潮”,為避免農民工大量涌入城市引發的交通和治安等問題,國家采取了“嚴格控制農民工盲目外出”的政策,這是當時我國“城鄉二元社會結構”環境中歷史路徑依賴下的一種成本相對較小的次優戰略選擇。20世紀90年代初期,城市農民工群體數量持續增加,且以青壯年為主體,很多農民工不再頻繁流動,而是成為流入地城市的常住人口,新生代農民工隨遷子女的教育自然成為關乎社會公正以及社會穩定的突出問題。據此,政府對戶籍所在地沒有監護條件的流動兒童實行了“有限接納”政策,即他們“可以在流入地申請借讀”,這與20世紀90年代“效率優先”的整體制度環境緊密契合。進入21世紀,我國城鎮化持續較快發展,新現象和新問題不斷沖擊著傳統的制度框架,始于“以人為本”的新型城鎮化的內在要求和教育公平理念的彰顯,國家開始“正面關注”義務教育階段適齡流動兒童的教育,以“兩為主”(以流入地區政府管理為主、以全日制公辦中小學為主)政策為轉機,不斷推進農民工子女平等享受義務教育的進程,逐步暢通農民工隨遷子女就學渠道。2006年,新修訂的《義務教育法》規定,當地人民政府應當為農民工隨遷子女“提供平等接受義務教育的條件”,為農民工隨遷子女真正享受教育上的“國民待遇”提供了堅實的法律基礎,但現實當中“上學難、上學貴”依舊是農民工隨遷子女在遷入地平等享受教育權利的主要羈絆。2012年,隨著農民工隨遷子女主體開始進入高中階段,問題逐漸向后義務教育階段延伸,教育部等多部委聯合發布《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見》,為農民工隨遷子女平等地進入高中尤其是大學學習提供了指導意見;“城鎮化是現代化的必由之路,是解決農業農村農民問題的重要途徑”這一認識,2014年,中共中央、國務院發布了今后一個時期指導全國城鎮化發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃——《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》,明確提出要“保障隨遷子女平等享有受教育權利”。

  系統考察農民工隨遷子女教育制度改革的演變歷程,可以看出,改革明顯受外部影響,屬于供給主導型的制度變遷模式,具有典型的“漸進性”特征。從最初的“絕對排斥”“嚴格控制”到逐漸的“正面關注”“有限接納”,從“民辦學校”到“公辦中小學”就讀,從“申請借讀”到“平等入學”,農民工隨遷子女教育制度日益追求公平;從規定“流入地政府的義務”到對“流入地政府的監督以及獎勵”,制度的結構日益完善;從“開始正面關注”到“頻繁出臺新規定”,國家對農民工隨遷子女教育問題的重視程度逐步加深;從“一部門”到“多部門”參與相關改革,政府的控制力度逐漸加強;從“通知”“辦法”“決定”“意見”等一系列行政規定到“法律”強制、“規劃”部署,為保障農民工隨遷子女教育權利提供了越來越有效的途徑。由此,農民工隨遷子女教育問題有了很大程度的改觀。然而,隨著人們越來越關注教育公平的本質,對于農民工隨遷子女的教育權利仍有更深層次的認識和追求。

  2. 制度演進的內在邏輯——“內卷化”

  農民工隨遷子女教育制度的演進呈現明顯的“內卷化”特點。“內卷化”英文原意為內纏、錯綜復雜、糾纏不清的事物以及退化和復舊等。這一理論最早由美國人類學家戈登威澤提出。后經美國學者格爾茨在農業研究中運用而被越來越多的研究者所知曉。之后又被廣泛應用在不同領域的學術研究中。各領域對“內卷化”概念的具體界定雖不同,但與其詞源學解釋基本一致,主要用來強調變遷中所存在的過去和現在的密切關系,表達演化過程中復雜的退縮力量,闡釋不發達國家或地區在經濟、政治和文化等各方面表現出的特殊面貌。“內卷化”本身并無可厚非,但其所圍繞何變量內卷則值得關注。[5] 就農民工隨遷子女教育而言,是一種維持不發達狀態下的內卷。這種“內卷化”體現于:某種程度上農民工隨遷子女教育制度改革在相當長一段歷史時期內僅限于小修小補,并沒有實質性突破。譬如,雖然出臺的改革的法規和文件數量并不少,但指導性意見頗多,操作性不強,導致實際的績效不盡人意;歷史慣性在現實中的力量是巨大的,切實保障農民工隨遷子女的平等受教育權益的目標在實踐中并沒有真正實現;破解農民工子女教育問題、保障農民工子女教育權益的最終目標是“質量公平”,改革圍繞著“教育機會平等”在不斷尋求新的制度舉措,力求減少農民工隨遷子女的入學障礙,保障農民工隨遷子女的就學權益,而對于“教育條件平等”、“教育過程平等”和“教育結果平等”卻多行于表象、流于形式;缺乏科學的評估與嚴格的問責機制,農民工隨遷子女的“失輟率”仍然明顯高于全國平均水平,城市內部針對農民工隨遷子女的教育制度歧視也依然存在。不僅如此,這種“內卷”還存在某種假象,即隨著政府的愈發重視,農民工隨遷子女的教育問題由可見的“就學難”變成更深層次的“質量憂”以及更為復雜的“融合難”。一個城鄉子女教育平等的景象似乎出現了,農民工隨遷子女教育問題似乎徹底解決了,但實際上,農民工隨遷子女教育問題并無本質上的改變,只是問題的中心點發生了置換,問題仍然“內卷”地存在著。農民工隨遷子女教育始終處在一種舉步維艱、負重前行的困境之中,不僅許多根深蒂固的問題沒有得到徹底解決,而且在新的形勢下一些問題又不斷滋生。

  教育決策的內卷化作為影響農民工隨遷子女是否與城市家庭子女平等享受教育權利的機理始終存在。社會政策制度一旦形成,就具有強大的慣性,各種群體的利益博弈關系直接制約著社會政策制度的變革。農民工隨遷子女教育在發展和變遷的過程之中形成了一種相對穩固的內部發展模式和嚴格的約束機制,出現了一種“路徑依賴”和自我“鎖定”,發展緩慢、相對停滯,走了一條低效率的制度變遷之路,F階段農民工隨遷子女教育制度改革如何才能取得突破,走出“內卷化”的困境,是一個無比復雜的時代難題。

  (二)制度的共時結構分析

  保障農民工隨遷子女與城市家庭子女平等享受義務教育的理想之所以遲遲未能實現,一方面源于呈“內卷化”邏輯發展的農民工隨遷子女教育政策調整及制度改革,另一方面則是一系列制度相互之間的共時關聯即各個制度元素的互補性進一步增強了這一制度系統的耐久性和穩固性。表面上看,農民工隨遷子女的教育問題似乎是純粹的教育現象,實質上,這不是單純的教育問題,而是“城鄉二元結構”問題的延伸以及城鎮化所導致的各種社會問題在教育層面的迸發,它直接與我國長期的“城鄉利益分割”制度相聯系。青木昌彥認為:“制度化關聯和互補關系為整體性制度安排抵御來自域內外的變化提供了一定的耐久性,使之成為改革發展的障礙。同時,它們也影響著制度沿特定方向的演化。因此,我們有必要把握共時性制度化關聯的內在邏輯。”[6]

  應用“共時結構”分析的方法考察我國農民工隨遷子女教育的發展,可以發現,造成我國農民工隨遷子女種種教育問題的根本性障礙是以“戶籍”制度為根基的各種現存教育制度。戶籍制度是引發農民工隨遷子女一系列教育問題的主要壁壘。我國戶籍制度的變遷也陷入了“內卷化”的怪圈,并由此導致城鄉居民各種地位(包括教育地位)的內卷,“建國以來戶籍制度的每一次改革,都是對已有改革的復制或延續。改革真正需要指向的目標,即放松對人口流動和自由遷徙的控制,尤其是將戶口因素與資源和利益分配剝離開來,并沒有真正實現,甚至在一定程度上還得到了加強”[7] 。

  與戶籍制度有著緊密聯系的義務教育投入體制以及義務教育就學制度等在城市兒童與流動兒童之間形成了道道難以逾越的壁壘。這些制度跨域地相互嵌入,直接影響農民工隨遷子女的教育境遇,使得教育政策再如何強調公平也成枉然。顯性的壁壘主要表現為:一直以來,國家以“戶籍”為準劃撥義務教育經費,使得流入地政府財政壓力過大,難免出現不同程度的卸責行為。針對此問題,2015年底國務院發布《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》,指出自2016年起要“大力推進教育管理信息化,創新義務教育轉移支付與學生流動相適應的管理機制,實現相關教育經費可攜帶,增強學生就讀學校的可選擇性”。這一舉措有望緩解流入地義務教育經費的壓力,解開困擾農民工隨遷子女教育公平的癥結,但畢竟距“細化配套措施”“落實到位”還有相當長的一段時間,執行中的困難也有待關切。此外,從高額的“借讀費”“贊助費”到各地設置得過高的“積分制模式”、“優惠政策模式”和“材料準入模式”的入學門檻[8] ,更是使許多農民工隨遷子女止步于優質公立學校大門之外,只能“望校興嘆”,而有限的普惠性民辦學校又質量堪憂、發展困境重重,對于很多弱勢群體而言,獲得“同城待遇”實為一種苛求。隱性的壁壘表現在,以“戶籍制度”為基礎的社會管理制度使農民工隨遷子女在流入地城市始終是“邊緣人”,在社會交往、文化認同和心理融合等方面均存在潛在性危機。“隨遷農民工子女與城市群體形成‘新二元社會結構’,這種結構形式使處于弱勢地位的隨遷農民工子女產生權利貧困的社會現象。”[9] 可見,由于制度共時關聯的存在,在解決隨遷子女教育問題時,僅僅改革與創新一種制度是遠遠不夠的,需同時考慮其他相關的制度安排。

  (三)制度的博弈均衡分析

  依從“比較制度分析”的觀點,教育制度的產生具有內生性和自我維持的功能。任何一種教育制度都是在博弈中形成的,它根植于人們自身的教育利益和理性計算,是各種力量相互沖突和妥協的結果,是一個長期、復雜的博弈結果,是多方在各域中策略互動而產生的多樣化的博弈均衡。教育制度的實施效果最終由多方博弈所達成的均衡的性質決定。在農民工隨遷子女教育問題治理過程中,主要的博弈參與者有:政府(中央政府、流入地政府、流出地政府)、學校、農民工及其隨遷子女、城市學生及其家長。以上利益相關者的實際地位與目標訴求各有不同,能夠和愿意主動承擔制度變遷的風險更不同,面對不同的教育境遇與制度環境所采取的策略自然差異萬千,進而形成了不同時期、各個地方的農民工隨遷子女教育不同的制度安排以及制度績效。將與農民工隨遷子女教育有關的各種利益主體置入一個博弈均衡的分析框架內,發現其潛在利益訴求,研究并描述他們之間如何相互制約、相互利用,如何不斷調整目標和策略,從而最終形成某種均衡,有利于找到解決問題的困難所在,進而明晰如何進一步深化我國農民工隨遷子女的教育改革。

  1. 各級政府之間的顯性合作與隱性沖突

  農民工隨遷子女教育制度改革與政府“自上而下”強有力的推動密不可分,政府通過立法、行政等途徑完成了各項制度的發布和推進。正是中央政府與地方政府、流出地政府與流入地政府之間的多邊利益合作與隱性沖突引發了復雜的博弈,使得每一次改革都別具一格、充滿挑戰。

  就中央與地方政府而言,二者通過政治上的垂直控制和激勵發生互動關系,是一種正式的“委托—代理”關系。二者在公共利益取向方面基本一致,即共同致力于“低成本”“高效率”促進公共教育的改革與發展,以提升社會公平、增進社會文明。作為改革的“掌舵人”,中央政府立場非常明確,新政策也更趨向于理性,但地方政府的角色和態度比較復雜,它既是貫徹和實施中央政府教育改革政策的代理人,又是肩負地方利益的代表,最大限度地維護地方利益的訴求必然驅動著地方在實施制度時作出不同的行為選擇,它一方面與中央保持步調一致、呈現積極合作的態勢,一方面竭力通過各種微妙的方式追求本地區的利益最大化。由于地方政府擁有信息優勢,在與中央政府之間的不合作博弈關系中占據絕對優勢,從而使得改革的美麗愿景與真實結果之間顯現一道難以逾越的鴻溝。在這一點上,流入地政府的利益沖突尤為明顯。

  就流入地與流出地政府而言,二者在行政區劃上是同級別的,同為改革的代理方,但兩者存在明顯的利益沖突。譬如,“兩為主”政策的實施使得流出地政府及農民工隨遷子女受益頗多,而使流入地政府及其學校成了“唯一代理人”,面臨處境變壞的可能性,承擔利益受損的代價。城市教育供求失衡、本地教育資源緊張、教育管理新問題頻發等一系列對教育改革結果的預期,無一不讓流入地政府感到利益“相對剝奪”的威脅。由此,很長一段時間內,一些流入地政府選擇“不積極”“不作為”甚至“反向作為”抵消中央政府的政策制度要求,在給予農民工隨遷子女公平的教育待遇方面設置重重障礙,從而導致指向明確的制度在執行層面發生變形。正如亞當·斯密所言:“在人類社會的大棋盤上,每個個體都有其自身的行動規律,和立法者試圖施加的規則不是一回事。如果它們能夠相互一致,按同一方向作用,人類社會的博弈就會如行云流水,結局圓滿。但如果兩者相互抵牾,那博弈的結果將苦不堪言,社會在任何時候都會陷入高度的混亂之中。”[10] 流入地政府對改革的支持或缺席直接影響改革的最終結果,在政策向弱勢群體傾斜的同時,竭盡全力地關照和維護流入地政府及學校的利益,實為當下必須面對之問題癥結所在。

  2. 正式制度與非正式制度的沖突與融合

  新制度經濟學認為,正式制度是人們有意識建立起來的并以正式方式加以確定的各種制度安排,具有強制性。但個體的行為約束更多地來自于非正式制度。非正式制度并不是顯在的、可以表述的教育制度,而是一種內化的、難以言明卻又滲透到每個個體教育行為之中并為其所自覺遵守的一種規范,主要是指社會習俗、習慣行為、道德規范、思想信仰和意識形態等,它的變化小于正式制度。這是因為非正式制度的建立和形成需要較長時間,有的甚至是長期歷史發展的產物,一旦形成就具有較大的穩定性,其變化和演進也是一個相對較慢、漸進的過程,一般不受硬性制度的影響。[11] 正式制度發揮作用需要非正式制度的輔助。非正式制度的慣性決定了實現農民工隨遷子女教育公平的道路是曲折而艱難的,制度的變遷必然是漸進性而非跨越性的。

  農民工隨遷子女教育問題歸根結底是農民工及其隨遷子女與城市兒童及其家長之間關于教育資源的爭奪與利益博弈,相關制度的實施與推進也是兩大群體利益博弈的結果。長期以來,在一直以“城市偏向”為特征的教育體制下,既得利益格局已經形成,即農民工受損較多而城市居民獲益較大,城市家庭子女在一系列制度安排中獲得了巨大的收益。針對農民工隨遷子女教育的一系列改革,農民工及其隨遷子女是改革的直接及最大受益人,相對而言,城市家庭子女及其家長的利益將受到巨大的觸動,二者的利益和偏好存在明顯的沖突。有限的教育資源被農民工隨遷子女部分占用的現實、教育質量是否會受到干擾的擔心,使得城市學校、城市家庭子女及其家長自然對農民工隨遷子女的接納意愿都不強,甚至“集體排他”進而成為這場制度變遷的反對者。他們的消極認知與行為選擇造成非正式制度與正式制度的偏差,不僅一定程度上增加了已有正式制度的耐久性和惰性,也增加了正式制度實施的困難。農民工應該是這項制度變革的積極推動者,但農民工在與城市居民之間的制度博弈中總是處于劣勢而“話語權”缺失。如何緩解二者之間的矛盾,使之從沖突走向融合,進而提高制度效率,是實現農民工隨遷子女受教育權平等的關鍵。

  “正式制度與非正式制度的融合或沖突,直接關系到制度效率問題。……最有效率的制度安排是能夠實現正式制度與非正式制度的融合。反之,正式制度與非正式制度的沖突,將會削弱正式制度規則的有效實施,常常導致正式制度規則的‘儀式化’和非正式規范作為資源配置的幕后交易規則等阻礙國家和正式組織目標的實現的一系列不利于經濟社會發展的社會后果。”[12] 基于以上之博弈均衡分析,我們可以更深刻地理解為什么政府層面的制度安排與績效表現存在明顯差異,為什么全社會改革農民工隨遷子女教育制度的決心很大、呼聲很高,但過程卻如此漫長與艱辛!

  三、結論與思考

  “比較制度分析理論”在解析農民工隨遷子女教育制度改革這個復雜的命題中具有獨特的魅力。通過對農民工隨遷子女教育問題進行的比較制度分析,考察相關制度的歷時關聯、共時關聯以及制度間的多樣性,可見,不同制度的適應性及其效率依賴于其所面臨的歷史的、社會整體的環境以及利益相關者的博弈均衡。為切實保障農民工隨遷子女享受平等的教育權利,就制度變遷的路徑本文提出以下建議。

  (一)“去內卷化”:推動關鍵性制度創新

  新制度經濟學認為,找準制度變革的臨界點,可以有效降低制度變遷的成本、實現預期的最大收益。當下,我國已進入農民工隨遷子女教育制度改革的最佳時機。在經歷了“土地城鎮化”“勞動力城鎮化”之后,從“民工流”到“學生流”,我國逐步進入了以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化建設階段。實現“人的城鎮化”最為重要的標志就是基本公共服務的供給均等,“要求提供更加公平、更高質量的教育,特別是要求破解新形成的城市內部新教育二元結構”[13] 。農民工隨遷子女在城鎮地區的教育狀況已經成為深化我國城鎮化進程的巨大挑戰和阻力!秶倚滦统擎偦巹(2014-2020年)》提出推進城鎮化的首要原則是“以人為本”“公平共享”。這為建構與實施農民工隨遷子女教育保障制度提供了一個非常好的社會契機。在政府積極推進“新型城鎮化”的整體制度環境中,隨著農民工隨遷子女日益增多、教育平等呼聲日益強烈,改革已經迫在眉睫,致力于農民工隨遷子女享受同城待遇的制度改革,無疑變革的成本最小而收益最大。

  在推進農民工隨遷子女教育制度變革與發展的道路上,我們一定要警惕墜入“內卷化”的路徑不能自拔。制度變革的核心目標與思路就是“去內卷化”,通過關鍵性制度的創新,落實農民工隨遷子女的平等受教育權,切實實現農民工隨遷子女教育的同城待遇,使得更多的流動人口共同獲得他們期望的教育資源與教育服務。就現階段而言,準確把握農民工隨遷子女教育發展的“內卷化”實質、分析其“內卷化”的癥結所在,實為當務之急。如前文分析,戶籍制度仍是制約農民工隨遷子女平等享受教育權利的瓶頸因素。政府作為戶籍制度變遷的主導力量,應積極推動戶籍制度創新、改變城鄉戶口之間的難轉換性和難遷移性,使其真正實現從“管制”到“服務”的轉變,走出“內卷化”的困境。國務院2014年頒布《戶籍制度改革意見》后,各地區正積極推進戶籍制度改革和居住證制度的雙落地,目前已經有很多省市出臺了戶籍制度改革的實施意見,各地也在抓緊制定居住證制度的具體實施辦法。然而,由于城鄉二元戶籍制度實行已六十余年,有些改革措施執行起來非常困難,后續影響依然存在,防止傳統城鄉二元戶籍制度反彈非常必要。

  (二)“趨向耦合”:構建整體性制度安排

  “根據制度系統內各種制度安排之間的相互關系,可以將制度系統內部的狀態分為三種:制度耦合、制度沖突與制度真空。在這三種狀態中,制度耦合表明制度系統協調有序,各種制度安排之間存在有機的聯系;而后二者則表明制度系統內部的無序性。制度配置的目標就是要實現制度耦合,減少和避免制度沖突與制度真空。”[14]

  在農民工隨遷子女教育制度改革中,制度沖突和制度真空依然比較突出,主要表現為國家公共政策與地方制度安排的非耦合性。在國家公共政策層面,近年來黨和政府十分重視農民工隨遷子女教育權益保障問題,在政策制定、執行、監控和評估等各個階段,進一步深入關照農民工隨遷子女的利益、保障其平等受教育權利。例如,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確指出:“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主,確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育,研究制定進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試的辦法。”然而,相對完善的國家層面的政策規劃與地方管理制度乏善可陳形成鮮明對比,這極易造成國家宏觀政策無法落實而流于形式的困境。中央政府與地方政府在農民工隨遷子女教育問題上的政策博弈表現出日益加劇的態勢。以入學條件、異地高考標準為例,各地隨遷子女教育管理規范參差不齊,存在較大差異。由于地方政府的不合作博弈導致在制度系統中形成“制度漏洞”的狀態,農民工隨遷子女教育依舊呈現無序發展的狀態,動態監測機制更無從落實。因此,在不斷完善國家公共政策的同時,必須增加國家公共政策和地方制度的耦合性,切實加強中央與地方政府間、流入地政府與流出地政府間的溝通和協調,避免制度沖突或制度真空,以各級政府間的良性互動來構建制度的整體性安排,促進農民工隨遷子女教育制度體系的耦合。

  (三)“利益協調”:完善利益表達機制

  為了保障復雜博弈的公平性,政府有必要制定和設立博弈規則與監管體系。在農民工隨遷子女教育制度變遷的過程中,農民工及其隨遷子女一直作為利益受損方,有著追求優質教育資源的強烈動機,雖然博弈能力較弱,但群體數量龐大,為了改變自己的弱勢地位,他們一直在努力。而長期以來,農民工利益訴求渠道不暢,作為弱勢全體,他們的利益訴求始終處在“個體化訴求”的階段,無法通過合法的渠道來表達自己的利益訴求,此時行政權力的介入顯得尤為必要。在新型城鎮化建設道路上,政府必須逐步培育進城務工人員與市民兩大群體對稱的博弈能力,規范利益博弈秩序,否則利益博弈的結果很難有公平可言。我國應在不斷完善相關制度建設的同時,開創暢通的環境,構建完備的信息溝通與反饋系統、設立專門機構負責追蹤回訪農民工隨遷子女教育問題,以此構建合理有效的利益訴求機制,第一時間反饋農民工隨遷子女教育實踐的各種成績和問題,嚴厲處罰與追究地方或學校的不合作行為,并向社會公示,建立一個規范的對話機制,使農民工及其隨遷子女的利益訴求獲得合理和合法的表達。

  此外,不能忽視非正式制度的作用力。城市學校、家長及其子女作為一直的既得利益者,已經形成了穩固的利益鏈,如何讓他們為了公共利益而放棄私人的既得利益,構建合理的利益分配格局,切實實施弱勢補償的社會保障制度,任重而道遠。由此,政府也要適度關注博弈過程中利益將受損的城市家長及其子女甚至包括流入地學校以及教師的思想狀態。單靠行政的監管是不可能解決權力尋租問題的,進一步優化教育資源布局、提升教育資源承載能力才是根本。

  注釋
  1[6][10]青木昌彥.比較制度分析[M].周黎安,譯.上海:上海遠東出版社,2001:11、212、1.
  2楊哲英,關宇.比較制度經濟學[M].北京:清華大學出版社,2004:6.
  3彭濤,魏建.內生制度變遷理論:阿西莫格魯、青木昌彥和格雷夫的比較[J].經濟社會體制比較,2011,(2).
  4朱富強.從本質到現象:比較制度分析的基本路線[J].學術月刊,2009,(3).
  5陳堅.內卷化:農村教育研究的新視角[J].教育發展研究,2008,(17).
  6李曉飛.中國戶籍制度變遷“內卷化”實證研究[J].廣東社會科學,2013,(1).
  7雷萬鵬,汪傳艷.農民工隨遷子女“入學門檻”的合理性研究[J].教育發展研究,2012,(24).
  8周鵬.隨遷農民工子女權利貧困與融合教育[J].教育評論,2016,(2).
  9盧現祥.新制度經濟學[M].武漢:武漢大學出版社,2004:117.
  10甄志宏.正式制度與非正式制度的沖突與融合[D].長春:吉林大學,2004:70-71.
  11褚宏啟,賈繼娥.新型城鎮化與教育管理改革[J].教育發展研究,2015,(23).
  12李志強.制度配置狀態:制度耦合、制度沖突與制度真空[J].經濟師,2002,(4).

重要提示:轉載本站信息須注明來源:原創論文網,具體權責及聲明請參閱網站聲明。
閱讀提示:請自行判斷信息的真實性及觀點的正誤,本站概不負責。
极速11选5哪里查开奖